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Bruegel Director Jean Pisani-Ferry and Agnès Bénassy-Quéré, Director of CEPII, Paris, take stock of the most recent G20 summits and analyse the limitations and scope of the umbrella organisation of 20 countries. They ask if international economic coordination is possible by overlooking the differences in priorities between emerging and developed economies and what this means for the future world economy.

Depuis la première rencontre des dirigeants du G20, qui s’est tenue à Washington en novembre 2008, beaucoup d’espoirs ont été placés dans ce nouveau groupe de coordination pour l’économie mondiale. Le sommet de Londres en avril 2009 restera dans l’histoire comme le moment où les dirigeants du monde ont uni leurs forces et réussi à éviter une dépression. Mais les temps ont changé et après un sommet plutôt décevant à Toronto en juin dernier, on peut se demander si la coordination économique internationale entre les pays du G20 n’appartient pas déjà au passé.
Sur le front de la régulation financière, le sommet de Toronto a vu s’affronter ceux qui voulaient taxer les banques et ceux, notamment la présidence canadienne, qui s’y opposaient. Depuis, les autorités des États-Unis et de l’UE ont engagé séparément d’importantes réformes financières (la loi Dodd-Frank et le paquet de surveillance financière en voie d’adoption par l’UE). Au niveau international un accord a été trouvé pour augmenter les ratios de capitaux minima des banques (Bâle III), mais il reste à savoir si sa mise en oeuvre sera uniforme. Enfin l’Asie, qui n’a pas connu de crise bancaire, ne montre pas un grand zèle régulateur.
Dans ces conditions on peut se demander si les mesures adoptées aux niveaux national ou régional sont mutuellement cohérentes ; le risque existe de permettre aux institutions financières de faire jouer la concurrence réglementaire entre les émetteurs de normes et surtout entre ceux qui sont en charge de les appliquer. De surcroît les pays émergents se sont peu exprimés sur la réforme de la régulation financière : certains domaines qui ont davantage d’importance pour eux risquent ainsi d’avoir été négligés dans le processus. C’est le cas par exemple de l’articulation entre supervision des banques dans leur pays d’origine et surveillance de leur comportement de crédit dans les pays d’accueil, ou encore de la supervision des institutions financières d’importance systémique et de la résolution des crises bancaires transfrontalières. Enfin, alors que plusieurs pays sont en train d’élaborer une réglementation macro-prudentielle, les instruments de la coopération entre autorités macro-prudentielles restent à construire.
Sur la coordination macroéconomique, la réunion de Pittsburgh en septembre 2009 avait fixé des objectifs ambitieux, avec le lancement du «cadre pour une croissance forte, durable et équilibrée », qui devait coordonner le rééquilibrage global. Mais le seul problème discuté à Toronto semble avoir été le désaccord public entre les États-Unis et l’Allemagne sur le rythme et les étapes de la consolidation budgétaire, comme si seules importaient vraiment pour l’économie mondiale les décisions prises à Washington et à Berlin – pas à Pékin et à Delhi. Pendant ce temps, les discussions sino-américaines sur les cours du dollar et du yuan ont repris sur une base bilatérale, sans résultats significatifs, et aux États-Unis elles sont de plus en plus politisées.
Aujourd’hui, la vraie asymétrie n’est plus entre les États-Unis et l’Europe, mais entre ce que l’on appelait encore récemment le Nord et le Sud. Que se passera-t-il par exemple quand l’Europe et les États-Unis entreront tous deux dans une longue phase d’ajustement budgétaire alors que le monde émergent y échappera ? Les pays émergents peuvent-ils compenser l’effet de ces restrictions sur la croissance globale ? En outre, les pays les plus avancés auront besoin de soutien monétaire, alors que les besoins monétaires dans les émergents et les pays en voie de développement seront radicalement différents. Comment les pays émergents gèreront-ils les afflux de capitaux qui en résulteront ? Les taux de change fixes résisteront-ils à la pression ? Plus généralement, au lieu de gérer les défis communs, comme en 2009, ou les divergences au sein du G7, comme en 2010, les membres du G20 devront désormais gérer un découplage nouveau entre Nord et Sud. Ce sera un sujet de conversation nouveau pour le G20, qui n’y est pas préparé.
Les filets de sécurité financiers offrent un troisième exemple de la difficulté à coopérer. Un défaut des arrangements financiers internationaux est qu’ils ne fournissent pas d’assurance contre l’assèchement soudain des entrées de capitaux, ce qui a mené plusieurs pays, notamment en Asie, à accumuler des réserves de devises au cours de la dernière décennie. Il y a quelques jours, le FMI a annoncé la création d’un nouvel instrument, la Precautionary Credit Line. Mais parallèlement les pays asiatiques comptent de plus en plus sur un système désormais multilatéral de swaps régionaux, et l’Europe a lancé sa propre initiative pour répondre à la crise de la zone euro. L’homogénéité et l’efficacité générale de ces arrangements restent à démontrer.
Du sommet du G5 à Rambouillet à aujourd’hui, trente ans d’expérience ont montré que la coordination internationale des politiques est un exercice très exigeant. Il exige tant, en fait, qu’il est rarement mis en pratique. La plupart du temps la « coordination » consiste à former un consensus assez mou en laissant au niveau national les choix de politique, et en traitant des crises de pays qui ne sont pas présents à la table de négociation. Ce qui se passait au G7 va en toute probabilité s’appliquer au G20 – un grand groupe de pays hétérogènes, dont certains n’ont pas la moindre habitude de soumettre leurs choix domestiques à un minutieux examen international. Le système chinois, en particulier, est aussi éloigné que possible de la culture d’interdépendance politique à laquelle sont habitués les Européens. Et l’Inde à cet égard n’est pas fondamentalement différente.
L’engagement dans le G20 des pays qui ne participaient pas au G7 est essentiel pour éviter de voir glisser la coordination internationale vers les compromis vides du G7. Cet engagement est toujours possible. Et comme l’économie mondiale est loin d’être sortie d’affaire, il y en a vraiment besoin.